东京都市圈的启示

东京都市圈的启示

东京都市圈是日本政治、经济的核心地区。在东京都市圈的形成过程中，政府发挥了很好的引导协调作用。资料显示，日本首都圈自成立以来，先后制定了五次基本规划。每一次规划都在充分考虑政治、经济和文化背景以及人口规模等诸多因素下形成，规划包括设置卫星城、绿化带，建立“区域多中心城市复合体”等。这些规划在推动东京经济快速发展的同时，促使周边地域在发展原有农业、工业的基础上，充实其教育和文化等功能，形成不依存东京大都市地区的城市近郊地区。　　“欧洲早就已经有伦敦、巴黎、柏林、法兰克福、阿姆斯特丹等城市在竞争，但是在东亚地区，近代两百年来第一次出现大城市在亚洲竞争的情况，目前大城市之间竞争的激烈程度可谓前所未有。竞争也有它的好处，城市之间可以互相切磋、交流经验。”日前，日本北海道大学名誉教授越泽明在由中国发展研究基金会主办的“大都市圈发展：国际比较与启示”研讨会上重点介绍了东京都市圈发展的经验和不足。

保证规划的前瞻性和连续性　　东京都市圈的成功得益于具有连续性的规划的制定和实施。据越泽明介绍，从1950年开始，日本以东京为对象制定了政府支持政策，即《首都建设法》。六年之后，日本对法律进行了修改，制定了《首都圈整备法》，其范围扩大到东京及周边7个县，在日本称为关东地区，现在也是日本政治、经济的中枢地区，日本总人口的40%都在首都圈居住，经济大概占整个日本的50%以上，所以是日本的核心地区。内阁府负责东京首都圈的协调工作，决定大的政策目标和方向，具体的实施和预算、项目内容则由各省厅、各地方政府实施。以后大约每10年，日本政府都会根据东京都市圈的具体情况制定相应的整体规划和政策。　　从1960年至今，东京的城市化可分为高速增长期、稳定增长期、停滞期、都市—再生时期这四个时期。1968年，日本全面修订了都市计划法，创建了“市街化区域”与“市街化调整区域”区分的制度，规定了禁止开发区和滞后开发区，对每个城市的土地量进行控制。　　相比之下，越泽明认为，目前，中国现在城市的总体规划上，仅仅明确可开发的区域，但在如何开发、如何限制、如何保护环境等方面尚缺乏明确规定。　　据了解，日本城区近郊地带16公里区域被划定为“绿地地带”，除特别情况不进行开发，主要以农地区划整理为主；在距城区30—50公里区域范围内开发卧城(主要为居民提供居住场所)、新城、卫星城、大学城；在距城区50—70公里的低产农业地区开发工业新区和工业用地。提前进行科学规划，使政府很容易与远郊地区及拥有私有土地的农民地方自治体达成协议，大大降低了城市化用地成本。　　此外，为有效地防止国家以公共利益为名滥用土地征收权，日本对土地征收有关的法律采取了列举的方式详尽规定了公共利益。其《土地征收法》第3条穷尽性地列举了49种可以实施土地征收的“公共利益”。　　清华大学土木工程系教授陆化普表示，日本善于充分利用空间和土地资源，我国在这方面要向日本学习，提高土地开发强度。2013年底，我国城市建成区面积已经扩张到了38100平方公里，城市人口规模突破了50%，但是人口增速远远低于城市建成区增速，也就是说，从宏观上来看，中国城市的人口密度在迅速的下降，但是土地资源非常紧缺，因此，我们必须像日本一样，走集约化、高密度、高强度发展利用土地的模式。　　交通经济：城市圈发展的牵引力　　日本国土交通省专家佐藤守孝介绍说，2002年，日本推出的都市再生计划，在都市再生地区，完全由民间企业和市场主导，发挥他们的力量，来推进大城市的再生和开发，政府则在税收和金融等方面提供必要的支持措施。佐藤守孝认为，当前日本正处于一个比较大的转型期，老龄化问题严重。地方政府没有充足的资金，只能借用民间的智慧和资金，以民间主导，争取官民合作开发。　　北京外国语大学日本学研究中心教授周维宏认为，规模集聚效应导致了大城市的发展和扩大，但是当产业聚集到一定阶段时，反而出现了“规模不经济”，比如地价暴涨、劳动力昂贵等影响产业发展的要素，使得产业重新扩散，这样就从单极的大城市发展走向了都市圈的概念。交通经济是促进东京都市圈形成的重要牵引力。东京都市圈内约2000公里的城际铁路，加上东京市区500公里的地铁，构成了东京都市圈的核心框架。　　“从交通规划的角度看，日本的一个重要经验是，形成了以交通引领城市发展TOD模式，其中最重要的切入点是轨道交通站点和周边用地的一体化开发。”陆化普举例说，新宿综合交通枢纽一天的人流量超过300万人，规模巨大却井然有序。在新宿站周围的2平方公里范围内，轨道交通出入口有100多个，人们下地铁后可以清楚地看到标识，顺利到达目的地。这种紧凑的连接，使乘客不需要与路面上的机动车交通产生交织。这实质上是在建设轨道交通系统的同时，构建了立体的步行系统。这样，交通和土地利用完全一体化，交通能很好地服务于用地。其次，在交通结构上，东京的绿色交通分担率达到88%，而且其主导是轨道交通。　　据资料显示，东京及其周边地区的轨道交通网主要由私人投资，这是值得借鉴学习的一点。日本政府赋予私营铁路公司开发铁道线附近土地的专营权，各铁路公司纷纷开发铁路沿线的房地产以使其铁路运输的外部效益内部化。而东京的卫星城镇正是依托于私营铁路，并在随后房地产和其他商业性开发中相继跟进拓展。　　陆化普认为，如果说东京的做法有一些教训，那就是用地形态不够合理造成了大规模、潮汐式、长距离的通勤交通，大大增加了城市的运行成本。城市的用地形态决定了交通需求的特性，包括交通需求的总量、时空分布、出行距离特性和交通分担等。混合土地使用，能够大大减少交通需求的总量，缩短交通出行的距离。

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